贵州省国土资源厅建设用地管理处处长尹晓勤

一、基本知识

（一）建设用地管理中的几个基本概念

1、建设用地——是指建造建筑物、构筑物的土地。建设用地按利用方式可分为：商服用地、工矿仓储用地、公共设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地以及特殊用地等。

2、征收土地——国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的农民集体和个人合理补偿和妥善安置的行为。

3、征用土地——国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的程序和批准权限批准后，在一定时间内使用国有土地或农民集体所有土地，并给予被征用土地单位和个人合理补偿，使用完毕后将征用的土地交还原国有土地使用者或农民集体经济组织的行为。

4、农用地转用——是指将土地利用调查确定的农用地按照土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。

农用地包括：耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地。其他农用地包括：畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、养殖水面、农田水利用地、田坎及晒谷场等用地。

（二）建设用地审批权限

按照《土地管理法》及其配套法律法规的规定，建设用地审查报批分土地征收审批和农用地转用审批。

土地征收审批分国务院和省级人民政府两级审批。

农用地转用审批分国务院、省级人民政府、市（州、地）人民政府（行署）三级审批。

二、国家和我省近几年出台的有关政策及规定

（一）国家近几年出台的有关政策

1、国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号）

（1）控制建设用地总量

（2）严格建设用地预审

（3）调整土地供应结构

（4）加大执法监察力度

一是控制建设用地总量，通过对建设用地年度计划的严格控制，防止一些地方盲目追求增长而圈占土地，乱占滥用耕地。二是严格建设用地预审。按照产业政策和市场准入标准，严格执行建设用地预审规定，把好土地供应第一关，对一些禁止性项目，停止供地；对限制性项目，提高供地标准和条件；通过对不同用途土地的供应，促进产业结构调整和产业升级。三是调整土地供应结构。按照产业集聚、布局集中、用地集约的需要，确定不同的供地政策，引导产业区域合理布局和协调发展，促进产业的梯级转移。四是加大执法监察力度。主要通过卫星遥感监测技术发现违法用地。

2、国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号）

（1）调整利益机制

①提高征地成本

②调整新增建设用地土地有偿使用费标准

③调整土地税收政策

④规范土地出让管理

⑤严格工业用地出让管理

（2）完善责任制度

①完善责任内容

②严格问责制

③明确考核依据

④调整审批方式

（3）健全法制机制

①实施国家土地监察制度

②严肃惩处土地违法行为

调整利益机制，首先是提高征地成本，新增建设用地土地有偿使用费从2007年1月1日起翻了一番；调整了税收政策，明确了耕地占用税提高2倍，提高了城镇土地使用税标准；工业用地实行招拍挂等；完善责任制度，明确问责制，耕地保护一把手负总责，并纳入考核，作为考核的依据；调整了审批方式，报国务院批准的大于50万城市人口的城市审批用地实行一年一报的审批方式，我省贵阳市中心城区按照一年一个批次进行申报；实施了国家土地督察制度，严肃惩处土地违法行为。

国务院办公厅转发了《劳动社会保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发［2006］29号）规定要求做好社会保障工作。

（二）我省贯彻实施意见

1、省人民政府〈关于加强重点建设项目征地管理得通知〉（黔府发［2004］5号）

（1）规范征地工作统一领导。国家和省重点建设项目统一征地工作由省国土资源厅代表省人民政府会同项目所在地人民政府组织当地国土资源部门统一实施。

（2）严格征地补偿。规定了征地补偿倍数达到《贵州土地管理条例》的中限以上水平。（最低达16倍，基本农田达30倍）。

（3）实施多途径补偿安置。解决征地中存在的被征地农民补偿标准偏低、失地失业、长远生计难以保障等突出问题。

2、拟定了全省统一年产值和区片综合地价标准。

3、实施征地补偿费预存制度。省人民政府转发《关于征地补偿实行预存制度的通知》，将征地补偿款在用地报批前足额预存到指定的银行专户账上，确保被征地农民补偿能够及时足额补偿到位。

4、省人民政府办公厅转发了省劳动保障厅《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作意见的通知》（黔府办发［2007］126号），要求在征地过程中要落实社保措施。

三、我厅保障措施

（一）在审批方式上作了改进和创新

对不符合土地利用总体规划，属省人民政府批准调整土地利用总体规划的省重点基础设施、水利水电等建设项目，可以通过省人民政府批准调整土地利用总体规划，补划基本农田，年度土地利用计划指标由省统一解决，审批建设用地。

圈外单独选址的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，确需在土地利用总体规划确定的城市（镇）建设用地范围外选址建设的，可以单独选址。以项目用地名称申报。在批准农用地转用和土地征收的同时，一并批准项目的具体供地方案；城市、村庄和集镇批次建设用地（农村村民建房，只办理农用地转用，不办理土地征收的审批事项），批次用地以县、市人民政府用地名称申报，在报批时不确定供地方案，在农用地转用和土地征收批准后，县、市人民政府具体供地环节时再确定供地方式。

省人民政府批准的圈外单独选址建设项目、城市、村庄和集镇批次建设用地，由县级人民政府逐级报经市（州）人民政府或地区行署审核同意后上报省人民政府，同时抄送省国土资源厅。我厅提出审查意见，报省人民政府批准。其中，为了进一步提高需要报省人民政府批准的农村村民建房用地的时效，我省简化了报州、市人民政府和地区行署的审查程序，直接由县级人民政府报省人民政府审批。为支持国家和省级开发区发展，同意开发区用地由管委会直接报省人民政府审批。

省人民政府调整了建设用地审批方式，将省人民政府办公厅按程序呈批建设用地后制发建设用地批准文件的程序，转由省国土资源厅制发。减少了来回办文等环节。

（二）具体采取了以下政策措施来加以保障

1、积极支持建设项目用地审批，保障国家和省重点建设项目用地

（1）优先安排国家和省重点建设项目用地。按照有保有压的原则和产业政策，对国家产业政策鼓励的能源、交通、水利、基础设施、教育、卫生以及国民经济发展中薄弱环节的项目优先安排，年度计划指标由省计划指标统一解决

（2）重点项目实施统一征地工作。用地跨市（州、地）的重点建设项目，由省国土资源厅会同项目所在地市（州、地）、县（市、区）人民政府组织当地国土资源部门实施统一征地；用地跨县（市、区）但不跨市（州、地）的交通等线状分布重点建设项目，由省国土资源厅委托项目所在地市（州、地）国土资源局，在市级政府的领导和上级国土资源部门的指导下会同县级政府组织实施重点建设项目统一征地工作；用地不跨县（市、区）或跨县（市、区）但不跨市（州、地）的非线状分布重点建设项目，省国土资源厅根据市、县级国土资源局意见和重点建设项目具体情况，可会同政府组织征地或委托项目所在地市、县级国土资源局，在本级政府的领导和上级国土资源部门的指导下组织实施重点建设项目统一征地工作。

为加强重点建设项目统一征地工作的组织、指导、协调、监督，县级均应成立有政府领导、国土资源、林业、农业、交通、建设、公安、劳动保障、民政等部门及有关乡镇负责人组成的征地工作领导小组，征地工作领导小组办公室设在县级国土资源局。

2、对大煤保大电、整合煤矿用地给予政策上的支持

整合及遗留需完善用地手续的煤矿，属省人民政府批准权限，项目用地不符合土地利用总体规划，涉及占用基本农田的，可以以县为单位将土地利用总体规划调整方案由市（州）人民政府、行署打捆上报省政府批准。土地利用土地总体规划调整的规划控制指标，可以用已纳入土地复垦计划并已办理农用地转用审批的整合煤矿废弃矿井建设用地规模指标进行置换。在正式用地报批时，环评、林地、地质灾害危险性评估、压覆矿产资源审批、土地复垦方案等报件资料，可由当地政府和业主先承诺然后在规定时限内完成（6个月），从而简化了程序，节约了时间，加快了用地报批速度。

3、对三类住房用地优先保障

为保障民生用地，切实解决低收入家庭住房用地，国务院出台了《关于解决低收入家庭住房的通知》，省人民政府出台了具体的贯彻意见，我厅对廉租房、经济适用住房、中低价位、中小套型普通商品房用地，在用地计划指标上优先安排，特事特办。在用地审批中将当地政府出具三类住房用地不低于70％的标准书面意见作为用地报件内容之一，我们按照三类住房用地不低于70％的标准审批住宅用地，以保证三类住房用地的需要，切实解决低收入家庭住房用地困难的问题。

4、积极支持灾后重建用地

凡灾后重建用地确需占用耕地的，尽可能在建设用地预留范围内使用；确需突破规划的要及时作好规划调整工作；用地符合城市规划和村庄规划，但需局部修改现行土地利用总体规划，在向省人民政府申请办理建设用地审批手续时，规划局部修改建议方案同时上报。救灾用地属于永久性建设用地的，在申请办理建设用地审批手续时，如当地确无新增耕地指标，可采取计划占补方式，在本年度内完成补充耕地任务，实现耕地占补平衡。对抢险救灾急需用地可先行使用，事后按照规定补办临时用地或建设用地审批手续。属于临时用地的，灾后应恢复原状并交付原土地使用者，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。永久性建设用地可按单独选址或批次用地方式报批。

（二）征地补偿与安置措施

1、严格征地补偿

（1）制定了征地统一年产值和区片综合地价。省人民政府组织开展制订了征地统一年产值和征地区片综合地价，具有标准刚性、相对稳定、操作简单、农民实惠等优点。征地统一年产值不分地类、等级，且补偿倍数同时确定，补偿标准明确；征地区片综合地价直接确定各区片的综合补偿标准，标准具体、直观，切实解决了同地不同价问题。各级地方党委政府要做好新老标准衔接的宣传及相应的应急措施，以确保稳定。

（2）建立征地补偿预存制度

将征地补偿款预存到账证明、金融（银行）部门出具的预存征地补偿款进账凭证作为用地报件的内容之一，确保了被征地时征地补偿费能及时、足额支付给被征地农民，避免拖欠征地补偿款的情况发生。

（3）征地补偿款银行封闭运行

按照专户存储，专款专用，封闭运行，直补农户的原则对征地补偿款实行统一封闭管理。

2、实施多途径补偿安置

逐步建立起经济补偿、生产就业、社会保障三位一体的补偿安置模式，确保被征地农民生产生活水平总体上不低于征地前，并逐年有所改善。

各地主要采取的安置途径：

（1）社会保障安置。当地政府要制定被征地农民就业培训和社会保障具体实施办法，作为征地报批必备附件。

（2）货币安置。一次性支付足额的安置补助费，让有一技之长者、有生活技能者自谋职业。

（3）留地安置。将土地征为国有后留用地的优先开发权赋予被征地集体或农民个人，并将留用地的开发和利用纳入城市规划的控制范畴，纳入城市土地供应计划和城市土地市场调控范围之内。

（4）投资入股安置。将征地补偿安置费用归入集体资产，由集体经济组织用于投资兴办二、三产业，或进行包括征地补偿安置费用在内的集体资产实行社区资产股份化，将集体资产量化到集体内部所有成员，为被征地农民提供基本的生活保障。

（5）农业安置。铁路、公路等线型工程用地仍采用集体经济组织内部调整承包地，通过土地开发整理增加农业用地等安置。

大型水利、水电工程移民仍采用开发性移民安置，就地后靠和外迁结合的办法，通过开发荒地、滩涂和调剂土地，解决移民的生产和生活。

（6）就业安置。被征地农民可以通过上岗培训，实现非农就业安置。

（三）加强了批后实施和监管

1、征地批后实施

（1）进行征收土地公告。包括征收土地方案、批准征收的内容，在被征收土地所在地的村、组内指定地点以书面形式公告。

（2）征地补偿登记。被征地的农村集体经济组织、农村村民和其他权利人，应当在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书等到指定地点办理征地补偿登记手续。

（3）拟定征地补偿安置方案。县、市、区国土资源主管部门会同有关部门根据依法批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起60日内拟定以村或组集体经济组织为单位的征地补偿安置方案。

（4）征地补偿安置方案公告。由县、市、区国土资源主管部门在被征收土地所在地的村、组内指定地点以书面形式予以公告。

（5）征地补偿安置方案征求意见。征地补偿安置方案公告后，有关农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的，应当在征地补偿安置方案公告之日起15日内向村集体经济组织或有关县、市、区国土资源主管部门提出。

（6）征地补偿安置方案批准及实施。征地补偿安置方案批准后，由有关县、市、区国土资源主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。

2、批后监管

城市用地批后实施监督检查属于行政监督，系统监督和行政执法监督的范畴。将建设用地批后实施管理作为落实严格土地管理，强化土地宏观调控的重要措施。为建立城市建设用地批后实施管理制度，我厅下发了《建设用地批后实施监督管理实施意见》（黔国土资发［2006］169号）。2007年对我省2003年1月1日以来经国务院、省人民政府批准的建设用地征收、供应及使用情况进行了批后监督检查。通过一年多来的批后监督管理，逐步改变了过去建设用地管理重审批、轻管理，建设用地批后实施情况不清、责任不明的现象，在纠正和处理违法征地、拖欠被征地农民补偿安置费、违规供地、囤积和闲置土地等方面取得了初步成效，强化了各地政府、国土资源部门的土地管理工作。

（1）监督检查

＊明确了监督检查责任

监督检查实行分级负责，分级管理。省国土资源厅负责监督检查市（州、地）所在地城市、抽查部分县（市、区、特区）；市（州、地）国土资源局负责监督检查市（州、地）所辖的县（市、区、特区）和所在地的开发区（风景名胜区）；各县（市、区、特区）、开发区（风景名胜区）国土资源局（分局）负责本行政区域的自查。

＊明确了监督检查内容

征地程序是否合法，政府是否按照批准的征地方案组织征地，补偿费用是否及时足额兑付到位，是否按照批准的土地位置、面积组织征地，政府的供地行为是否符合有关法律法规政策的规定，是否按照批准的用途供应土地，用地单位是否按照批准或约定的用途使用土地，经营性用地是否严格执行招拍挂程序等列为检查重点内容。同时，结合当前土地管理的新政策，重点检查涉及住宅用地的，廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房用地面积是否达到申报住宅用地总量的70％，是否存在将经济适用住房用地变相搞商品房开发以及农村村民建房建设用地等检查内容。

＊落实了监督检查方式

监督检查采取听取各地对建设用地批后实施的情况介绍、召开被征地村集体（村委会或村民小组）和农户代表参加的座谈会、查看供地文件和图件资料、实地抽查、现场勘测、个别走访用地单位或个人等方式进行。

＊实施了备案制度

对上一年度经国务院、省政府批准的新增建设用地征收、供应、使用情况进行综合评价。提出了土地供应50％和供应的土地闲置50％的量化评价指标，明确了信用等级考核评价为合格的，继续农用地转用和土地征收审查报批工作。信用等级考核评价为不合格的，责令限期整改，整改期间，暂缓该城市的农用地转用和土地征收审查报批工作。

将征地补偿费兑付、土地供应、土地使用（闲置）、信用等级、不良信用记录、信用考核结果（暂缓或冻结农转用和土地征收审批、限期整改、继续受理土地报件）、建设用地报批、退件等信息通过内外网进行发布。

（四）建设用地报件实现了远程报批

建设用地报件采取由县（市、区）国土资源局通过电子网络传输到市（州、地）国土资源局上传到省国土资源厅，报国务院的，再传输到国土资源部的四级网络传输，从过去的法定60工作日提速到现在的15个工作日，大大缩短了办事时间。

（五）加强调研

目前，我厅正在积极抓紧调研，对报省人民政府批准的建设用地项目如何从程序上作进一步的简化，将从审批要件资料，各级办结时限、审批程序和各级、各部门审查的职责等方面作进一步的简化和明确，减少重复审查环节，加快报批速度。

四、申报建设用地须注意的事项

（一）克服前松后紧的问题。

（二）目前申报报件存在的主要问题

1、重视程度不够。

2、组织协调不够。

3、上报资料不齐备。

4、资料不规范。

各地在建设用地正式申报时，要将一些前置性条件资料统筹安排，早作准备。如发改（经贸）部门的项目核准（备案）、环保审核意见、林业审核同意书、劳动保障部门的社保措施等，都有一个批准的时间过程，涉及政府要组织的公告、听证都有一定的法时间，项目业主要提供的地灾、压矿、环评、占补平衡指标等等，都有一个时间过程，要在各种资料齐备的情况下，才符合申请用地的条件。因此，在正式用地报批前，应加强统筹协调各部门的相关手续，及早准备，提高申请效率，取得正式用地的报批。我们将通过加快建设用地审批管理，在为我省经济建设又好又快发展提供用地保障上提供高效、优质的服务。