全省各级人民法院行政审判庭：

随着我国工业化进程不断加快，发生工伤事故的劳动风险越来越大，工伤认定劳动保障行政纠纷越来越多，且日趋多样化和复杂化。为了规范工伤认定劳动保障行政案件的审理，切实保障劳动者和用工单位合法权益，维护劳动保障行政机关依法行政，维护社会安定稳定。省法院行政审判庭在调查研究的基础上，制定了《关于审理工伤认定劳动保障行政案件中若干问题的指导意见（试行）》。现将该指导意见下发给你们，执行中有何问题和意见，请及时报告我庭。

二00七年七月十一日

为了正确审理工伤认定劳动保障行政案件，切实保障劳动者和用工单位合法权益，维护劳动保障行政机关依法行政，维护社会安定稳定，现就审理工伤认定劳动保障行政案件中出现的若干问题提出如下意见。

1、关于工伤的概念。

《工伤保险条例》中的“工伤”是指在合同劳动关系或事实劳动关系存续期间，劳动者为履行劳动义务因无法回避的客观风险而造成劳动者人身损害的法律事件。

职工的伤亡事故符合《条例》第十四、十五条规定的情形，应认定为工伤。

职工的伤亡事故因第三人造成的，不影响工伤的认定。

2、关于事实劳动关系的认定。

事实劳动关系是指用人单位与劳动者没有订立书面劳动合同，但双方实际履行了劳动权利义务，而形成的劳动关系。其特征是劳动者为用人单位提供了劳动，接受用人单位的管理，遵守用人单位劳动纪律，获得了用人单位支付的劳动报酬，受到了用人单位的劳动保护等。

符合下列条件的，可以认定劳动者与用人单位存在事实劳动关系：（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分；（四）其它可以认定为事实劳动关系的证据：1、工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；2、用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；

3、劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；

4、考勤记录；

5、同一用人单位其他劳动者的证言等证明材料；

6、其他能够证明事实劳动关系成立的证据。

3、关于《工伤保险条例》中的用人单位的理解。

《工伤保险条例》中的用人单位是指我国境内依法成立的全民和集体所有制企业单位、私营企业、三资企业，以及雇佣他人从事劳动的个体工商户或合伙组织或法律、法规规定的其他用人单位。

一般情况下，实际用工单位即为用人单位，但如果单位实行企业承包经营或租赁经营的，用人单位为发包方或出租方，不是实际承包经营者或租赁经营者。如果单位仅实行房屋租赁经营，则用人单位为实际租赁者。

建设工程发包人将建设工程发包给承包人施工建设，其性质为承揽合同，发包人不是用工单位，应认定用人单位为实际用工单位；对于建筑企业层层转包、分包的，应按实际用工单位或个人确定双方是否构成劳动关系或非法用工关系。

其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位的工伤保险等办法，不适用本条例，由劳动保障部门另行规定。

4、关于《工伤保险条例》中的劳动者的理解。

《工伤保险条例》第61条规定职工“是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。”《工伤保险条例》中的劳动者包括工人和工勤人员。

退休职工返聘原单位工作或在新的单位工作发生事故伤害，不属于劳动法调整范围，退休职工与返聘的单位或新单位所形成的是聘用关系，应当通过民事诉讼程序解决。

非法用工关系中的职工受到事故伤害，不适用《工伤保险条例》有关工伤认定，只享受一次性赔偿待遇。

5、对《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的职工在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的，应当认定为工伤的理解。

工作时间是指劳动合同规定的工作时间或者用人单位规定的工作时间，以及单位合法要求的加班加点或者单位违法延长的时间。职工在正常工作时间之外，未经单位安排自觉延长的时间或者主动加班的时间，只要是在从事本职工作，应认定为工作时间，但单位能够证明职工系从事私人事务的除外。

工作场所是指用人单位能够对从事日常生产经营活动进行有效管理的区域和职工为完成某项特定生产经营活动所涉及的相关区域。如职工因材料用完，主动到相邻车间领取通常由其他职工送交的生产材料时，在相邻车间发生事故，应当认定为工作场所。工作场所适当的延伸也应视为工作场所，如单位提供的工间休息的场所等。

因工作原因受到事故伤害是指职工在工作时间和工作场所内，因从事生产经营活动（包括为了单位利益超越职工本身工作职责范围的经营活动）直接导致的伤害。对于那些在工作过程中临时解决生理需要（如喝水、用餐、上厕所、正常的休息）时，由于单位提供的附属设施、设备不完善或存在不安全因素、劳动条件或劳动环境不良、管理不善等原因造成职工伤害的，也应当认定为工伤。

6、对《工伤保险条例》第十四条第（二）项规定的职工在工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的，应当认定为工伤的理解。

与工作有关的预备性或者收尾性工作是指所从事的工作虽非直接的本职工作，但是为开展正常工作所必需的行为，包括工作时间以外但与生产工作过程相连续的有关的运输、清理、备料、安全、储存、收拾工具和衣物等预备性和收尾性的工作，也包括因工作必需而进行的更衣、清洗等行为。同时，还应包括那些虽无上级指示但独自从事更加有利于正常本职工作的行为。发生争议时，除非单位能够证明职工所从事的工作是从事“私活”，否则即便该预备性或收尾性工作并非本职工作所必需，也应视为与工作有关。

7、对《工伤保险条例》第十四条第（三）项规定的（职工）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，应当认定为工伤的理解。

职工在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，应当认定为工伤。在具体工伤认定中，不应当要求暴力伤害与履行工作职责必须有直接因果关系，而应综合判断。没有证据否定职工所受到的伤害与履行职责有必然联系，在排除其他非履行工作职责的因素后，应认定为工伤。因为不法侵害第三方逃逸导致侵害的情况无法查清，职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。

8、对（职工）在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤的理解。

这里“上下班途中”既包括职工正常工作的上下班途中，也包括职工加班加点的上下班途中。“受到机动车事故伤害的”既可以是职工驾驶或乘坐的机动车发生事故造成的，也可以是职工因其他机动车事故造成的。提前下班途中受到机动车事故伤害的，原则上应认定为工伤。

要综合考虑两个方面的因素：一是时间要素，即上下班的必要时间；二是地理要素，即上下班的必经路线。所谓必要时间，除了考虑两地的距离外，还应当充分考虑道路的畅通情况、代步工具的种类和性能、气候变化情况等因素，以足以保证劳动者能够顺利到达目的地为基线；所谓必经路线，一般是两地的最直接、最通达的路线。在劳动者没有走最直接、最通达的路线上班或下班遭到车祸时，还应当充分考虑劳动者绕道的理由。理由正当绕道也应视为必经路线。如职工上下班途中顺便买菜、接送小孩等，该事务是其日常工作生活的必须要求，顺便办事并不改变“上下班途中”的基本性质，在顺便办事前后的途中，如果受到机动车事故伤害，仍应当认定为工伤。若绕道其他地方办理其他事务，而该事务与其工作或回家没有必然联系的话，则该过程就不应认定为上下班途中。对劳动者绕道理由的不正当性应当由用人单位承担举证责任。

职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理，应当认定为工伤。

在上下班途中被电动车撞伤的不能认定为工伤。在上下班途中火车伤人不能认定为工伤。

9、关于企业职工参加本单位（或单位分支机构）组织的集体活动时造成的伤害是否应认定为工伤的问题。

企业职工参加本单位（或单位分支机构）组织的集体活动时造成的伤亡应认定为工伤，即使是内设机构擅自组织的活动，只要参与活动的职工有理由相信是单位组织的活动，也应认定为工伤。

10、如何理解《工伤保险条例》第十五条规定的“突发疾病”。

该条规定的“突发疾病”，应当包括各类疾病，“48小时”的起算时间，以医疗机构的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。由于工伤认定的法定性，在适用这一条时，应严格控制48小时这个条件，已经超出了48小时，不能认定为工伤。

11、如何理解《工伤保险条例》第十六条关于犯罪和违反治安管理不应认定为工伤的规定。

因犯罪或者违反治安管理伤亡是指伤亡职工自身存在犯罪或违反治安管理的行为，且该行为与职工的伤亡存在必然联系或者是造成其伤亡的原因，否则职工的伤亡只要符合条例第十四、十五条的规定，仍应认定为工伤。另外，职工是否存在犯罪或违反治安管理的行为，应以职权部门做出明确的认定为依据，劳动保障行政部门在处理工伤案件时无权自行认定。

12、如何理解“醉酒导致伤亡”。

现实生活中，由于人的个体差异，何种程度属于醉酒以及该醉酒行为在多大程度上导致了伤亡事故的发生往往因人而异，很难有统一的标准和尺度来把握与鉴别。为了便于操作，我们认为只要在发生事故时，其他知情人对伤亡职工是否喝了酒能明显的感知，则可认定为醉酒导致伤亡。

13、如何理解“自残或者自杀”。

由于自残和自杀很大程度上要靠对伤亡职工主观思想的判断来认定，一般很难准确认定，因此，除非有充足、明显的证据表明伤亡职工存在自残或自杀行为，一般不宜适用该条款来认定非工伤。

14、关于条例第十六条和第十四条、第十五条的关系问题。

职工的伤亡事故不符合条例第十四、十五条规定的情形，则不论其是否符合第十六条的规定，都不应认定为工伤或视同工伤。

15、关于工伤案件的行政复议与行政诉讼的衔接问题。

根据《行政诉讼法》第三十七条和《工伤保险条例》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织对行政机关做出的工伤认定决定、单位缴费费率决定、认定签订服务协议的医院等机构未履行有关协议或者规定的决定、工伤保险待遇决定四种具体行政行为不服，未经过行政复议，直接提起行政诉讼的，人民法院不予受理；当事人对工伤认定不予受理决定等其他有关具体行政行为不服，直接提起行政诉讼并符合其他受理条件的，人民法院应当受理；如果复议机关做出不予受理复议决定，当事人不服，只能对不予受理复议决定提起诉讼。

16、关于工伤认定行政诉讼案件的第三人问题。

当事人对劳动保障行政部门做出工伤认定决定或者不予受理决定不服提起行政诉讼，人民法院受理后，为查明事实，应当将未起诉的与该具体行政行为有利害关系的劳动关系的另一方当事人（职工和用人单位）列为第三人。

职工和用人单位均不服工伤认定决定同时向同一人民法院提起行政诉讼，应将起诉的当事人作为共同原告，劳动保障行政部门作为被告，进行审理。

17、关于工伤认定案件的举证责任问题。

在工伤认定的过程中，负主要举证责任的是用人单位，但劳动者也不能完全免除举证责任。《工伤保险条例》规定了劳动者的举证责任，即劳动者应当提供符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定认定条件的证据，首先劳动者应当提供证据证明与用人单位之间存在劳动关系，不因用人单位拒不举证而免除劳动者的证明责任。其次应当提供证据证明劳动者在事故中受到了伤害。再次应当提供证据证明工伤事故是在劳动者的工作时间、工作场所、因工作原因发生的。第四应当提供劳动者的医疗诊断证明或者职业病诊断证明书。

《工伤保险条例》规定了用人单位的举证责任，即用人单位认为不是工伤的，应当由用人单位举证，提供证据证明职工受伤的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情况，不应当认定为工伤；用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门根据受伤害职工提供的证据依法做出工伤认定结论，一般应予支持。

在行政诉讼中，作为被告的劳动保障行政机关对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出具体行政行为的证据和依据的规范性文件。

在劳动保障行政部门据以做出工伤认定的证据中，有许多并不是该部门的工作人员制作的，比如询问笔录，该证据多为乡、镇、街道的劳动管理站、社保基金管理站或安全生产办公室的工作人员调查制作，比如疾病诊断证明、伤残鉴定、伤亡事故报告书以及当事人身份证明等材料，也不是劳动保障行政部门制作的。不论这些证据的制作主体是谁，只要符合证据的三性原则，都可以由劳动保障行政部门调取并作为其做出具体行政行为的事实证据。

18、关于工伤认定中程序瑕疵的审查处理和裁判方式问题。

对于工伤认定中的非主要程序违法，只是一般的程序瑕疵，如劳动保障部门超过60日期限做出工伤认定。考虑这种一般性的程序违法对当事人实体权益基本没有影响，如撤销责令重作，还会拖延时间，更不利于保护劳动者的合法权益。因此，人民法院可在认定程序有瑕疵的前提下，认定工伤认定结论并无不当，判决驳回原告的诉讼请求，同时针对案件中存在的超期认定问题，向劳动保障行政部门及其上级主管机关提出司法建议。

劳动保障行政部门受理工伤认定申请后未向用人单位发出举证通知书的，应认为对当事人实体权益产生重大影响，应当认定工伤认定程序违法撤销。

19、关于人民法院判决撤销劳动保障行政部门的工伤认定决定后是否同时判决限期重作问题。

劳动保障行政部门是基于职工或用人单位的申请进行工伤认定，该具体行政行为被撤销后，当事人的工伤认定申请依然存在，劳动保障行政部门应当再次做出工伤认定。为避免个别劳动保障部门在错误的工伤认定被法院判决撤销后拒绝再次做出工伤认定，职工合法权益难以保障的情况，人民法院在判决撤销错误的工伤认定的同时，应当判决劳动保障行政部门限期重新做出工伤认定。

20、本意见仅供各地法院在审理工伤认定劳动保障行政案件时参考，不得对外引用，最高法院有新的规定，按新的规定执行。

《工伤保险条例》（2010修订）：第三章　工伤认定　　第十四条　职工有下列情形之一的，应当认定为工伤：\n（一）在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；\n（二）工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；\n（三）在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；\n（四）患职业病的；\n（五）因工外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；\n（六）在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的；\n（七）法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。