近年来，随着房地产等行业的不断发展，热门行业的创业与投资人越来越多，在行业发展过程中，以房地产行业为主的一些民营公司、企业主，在资金不足而向银行贷款困难的情况下，为解决资金短缺问题，便出现了广为向民间借贷的现象，并带动了许多公民与公民之间的借贷行为，民间借贷行为从私下走向阳光，变得非常活跃，且逐渐呈行业化发展趋势；同时，由于管理上的不到位以及受利益因素驱使等影响，民间借贷行为也成了一些人非法谋利的工具。在长期无序发展的状态下，风险随之而来，高利贷、倒款及地下钱庄的普遍存在，由此引发大量纠纷。随着借贷者经营预期目的不达，加上高额利息的支付困难，仍然是以房地产行业借贷为主的一些债务人，因为不堪支付高额利息，经营效益日趋下滑，最终走上倒闭、关门之路。这其间，一些债务人，面对自身利益的极大受损或可能受损，他们有的选择了携款跑路；有的因为受损失太大的影响，以及确实无力还款，加之面对放贷人以不同手段和方式索债的压力，甚至选择了以死了债，等等。这些现象出现后，便在社会上产生了系列不良反应，往往是一个债务人跑路或死亡，便导致一大批放贷人的债权无法实现。在受到损失的情况下，很快便出现大量放贷人不稳定的现象，他们有的选择了打官司；有的选择上访、围堵、控告；有的因为一时想不开或不堪承受损失，而选择了自杀，也有的选择采取违法手段拘禁、绑架债务人，甚至杀伤债务人等等。这些都严重影响了社会的稳定和经济的发展。民间借贷活动不规范所带来的危害后果凸显，迫切需要加以立法规范。为此，笔者结合当前社会民间借贷现状与实际，对民间借贷所存在的问题及其立法规范加以简要探析，供广大同仁商榷。

一、民间借贷的现实状况

民间借贷是指放贷人在一定时间内出借一定数量的资金，到期后借款人还本付息的行为。它分为公民之间、公民与法人之间、公民与其它组织之间的借贷。

虽然民间借贷具有高利率、高风险等缺陷，但其及时、便捷、灵活、互助的特点广受人们青睐，以致民间借贷长期以来普遍存在于不同的社会形态中，尤其在民营经济发展迅速的时下，更是成为中小微企业和个人融资的主要渠道，在经济社会中扮演着重要角色，对于满足社会生产生活需要发挥积极的作用。由于管理的不到位，民间借贷的目的与用途较以往发生了本质变化，正由借贷应急转变为借钱放贷，社会上出现了大量以钱生钱的方法来空手套白狼的现象。在高利息的诱惑下，高风险往往被人们抛在脑后，从普通公民到从事实体经营者乃至一些国家工作人员等等，都纷纷加入到放贷的行列。他们中，有的人是用自有资金放贷，而更多的是从亲戚、朋友、熟人或在熟人介绍下从他人处低息借款再进行高息放贷，还有的人利用公职等身份从银行、信用社等金融机构贷款再高息转贷；放贷主体由个人逐步向机构化发展，而借贷主体则是向少数人或公司、企业集中；放贷形式呈滚雪球模式，利率也节节樊高，一些地方的放贷月利率低的2％—3％，高的5％—7％，有的甚至高达10％、20％以上，民间借贷走向了必然崩盘的高风险状态，把握或控制不好，大量放贷人的利益必将受到损失。

然而，在民间借贷阳光化的前期，此现象还没有引起人民乃至政府部门的足够重视，直到2011年前后，我国民间借贷领域发生了前所未有的震荡，一些地方相继出现民企老板跑路潮、担保业频爆资金链断裂、房地产商或放贷人自杀、高利贷崩盘等险象，出现了大批放贷人集访、集闹、集诉等现象。这时，才引起各地政府的高度重视，一些地方及时采取措施，对当地非法吸储等与民间借贷有关的违法行为予以打击，才有效缓解事态的发展。

当前，民间借贷活动在历经一度活跃的发展之后，随着路跑跑等现象的出现，一些人在放贷上日趋冷静，心态日趋平稳，有的处于观望状态。从调查情况来看，大多数老百姓和公职人员虽然面对钱存银行利息极低的现实，但也多会在心有不甘之余选择求稳地把闲钱作为定期存在银行。这一现象，不仅不利于刺激消费和提高收入，更不利于民营中小微企业的生存与发展，因为，在当前民营中小企业向银行贷款难的情况下，民间借贷是其解决资金短缺问题的重要渠道，在受到当前国内外经济形势影响，企业经营面临钱荒、电荒、人荒和成本高、税负高，即三荒两高问题的情况下，钱荒是制约其生存与发展的最突出瓶颈；另外，一些非法高息借贷行为，对金融业经营和金融事场的管理造成了极大冲击，不利于金融业的健康发展和秩序维护。因此，面对民间借贷发展过程中存在的乱象与问题，如何对其加以有效地立法规范，迫切需要政府及更多地人参与研究分析，提供意见建议，促进立法完善来加以规范。

二、民间借贷存在的问题

结合上述现实状况来看，当前民间借贷活动主要存在五方面比较突出的问题。

一是借贷利率过高，缺乏有效管控措施。面对月息低的2％—3％，高的5％—7％，有的甚至高达10％、20％以上的实际，虽然最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》等文件规定了民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，但最高不得超过银行同类贷款利率的4倍。超出此限度的，超出部分的利息不予保护。但这一规定只能在进入诉讼环节才能发挥作用，在非诉讼的环节起不到管控作用。

二是放贷主体转型，资金流向过于集中。从实际情况来看，当前的民间借贷放贷主体主要有社会无业人员、农民、城镇居民、普通工人以及各行业的国家工作人员，还有依法或非法成立的中介、理财、担保等公司，在这些主体中，农民、城镇居民、普通职工及多数有放贷行为的国家工作人员往往是第一手放贷人，他们的钱往往是先放到经过包装了的社会无业人员、商人或老板以及善于吹嘘的个别国家工作人员或理财、担保公司等手中，这些人再高息转手放贷给他人，这样经过一番倒腾，资金往往流向相对集中的少数人或公司、企业，最终形成了路跑跑等，损害了放贷人的利益。

三是放贷金额巨大，普遍没有抵押担保。从各处理的非法吸收公众存款、诈骗等违法犯罪案件来看，当民间借贷的资金滚雪球式地集中到最后一个借贷人手时，其涉案金额少则数千万，多者过亿；各放贷人放贷的数额则从数万至数千万不等，且多都没有抵押担保财产；已处理的案件反映出，绝大多数的债权都将无法实现，放贷人损失严重，无法弥补，存有隐患。

四是借款用途变味，权益受损影响稳定。以往，借款都是一些从事实体经营的经营者、创业者或公司、企业老板，为解决一时的资金紧张困难，而临时借款用于经营，也即借钱应急；而如今的借贷，资金除了流向少数无实体的骗子手中外，虽然多数情况下可能最终流向有实体的公司、企业，但这其间的多次加息转手过程，最终决定实体公司、企业要为此支付高额利息，与其经营收益形不成正比，收益远远低于其所负担的利息，这样经营下去，必然面临财空业倒，所以，当第一手放贷人的资金滚雪球式地集中到这些人或公司、企业主手中后，当他们不想还款或遇到经营困难、企业倒闭、停产等无力还款时，他们就可能会选择携款跑路、挥霍浪费或以死了债。这种情况一旦发生后，大量放贷人必将面临损失，以致发生集访、集闹、集诉；选择打官司的人，即便打赢了官司，由于被告下落不明或根本无力还款，也往往导致执行无果，放贷人会更加集访，不仅不利于维护司法权威，也必然会影响到社会的发展和稳定。

五是公职人员参与，严重影响形象和工作。从一些法院审理的民间借贷、非法吸收公众存款、集资诈骗案件来看，不仅放贷人中有国家公职人员，非法吸收公众存款、集资诈骗案的主体也出现国家公职人员的身影。放贷人中，他们有的为了获取利率差额收入，设法从金融机构套取低息的信贷资金，再以高息转借给个人或企业，涉嫌了高利转贷犯罪；有的利用身份优势以高息诱惑等形式非法吸收公众存款或集资诈骗他人款项，数额巨大，涉嫌犯罪；还有的基于公职身份而给他人借款作担保，以致成为了被告和被执行人等等，有的放贷人甚至到其单位闹事，这些直接影响到单位的工作开展和社会形象，影响到他们担负的工作任务开展，也损害了国家和政府的形象。

三、民间借贷的立法规范

正是由于上述问题的存在，民间借贷在给一些中小微企业和个人提供了便捷、灵活的融资渠道的同时，也产生了诸多消极效应和危害，一些企业因此倒闭，一些家庭因此破裂、解散，一些非法索债、伤害等刑事案件增多，法院受理的民间借贷案件增多，虚假诉讼也增多且难以判断。审判任务的加巨，加上案件送达难、大多数债务人履行能力低、躲债或逃避执行现象普遍、执行难度增加等等，不仅影响了审判效率、浪费了司法资源，也加深了放贷人对司法公正性和公信力的怀疑。迫切需要通过立法等多渠道、多措施地对民间借贷行为加以引导、处理和规范。

1、拓宽资金投资渠道，鼓励引导以资入股。面对民间资金存在银行收益太低，而对外放贷虽收益较高但风险又太大的现实，迫切需要对民间闲散资金的投资寻找出路。笔者认为，可以考虑将民间资金与实体产业对接，鼓励引导中小微企业以入股方式吸收民间闲散资金，通过赋予投资者股东权利，来提高投资的安全性；也可以在政府机构成立民间借贷登记服务中心或投融资信息平台，为放贷人、借贷人提供投融资信息服务。民间资金所有者可以向该机构登记放贷意向，借贷人亦可向该机构登记借贷意向，机构可对借贷人的资信进行必要的审查和管理，从而形成有供有需有管的阳光下操作信息平台，帮助有资金而无处投及有需求而无路借的双方牵线搭桥，来构造畅通理性的投资渠道，促进民间资金的应用，减少民间资金钱生钱式的游走牟利风险。

2、降低银行信贷门槛，提高金融服务水平。金融业管理机构应积极探索，如何在保障银行资金运营安全的前提下，提高金融业的服务水平，通过简化对中小微企业或居民的贷款手续，增加贷款支持力度，解决中小微企业或公民资金短缺的问题，充分发挥金融业对经济社会发展的助推作用。

3、引导完备借贷手续，趋利避害确保安全。从当前处理的民间借贷案件来看，导致涉案金额大、资金损失大的主要原因就是当事人间的借贷行为，缺乏应有的抵押担保手续、财产或有实力的担保人，以致债务人可以零代价地通过高息诱惑借得高额资金，一旦其不想偿还或经营失败时，由于没有抵押担保财产和有实力的担保人，便没有财产可供执行，最终导致权利无法实现。因此，要通过新闻媒体加大对此方面问题及相关法律法规的宣传力度，提高公民风险意识、防范风险能力、遵法守法意识和维权能力。

4、严格规范民间借贷，遏制非法经营获利。面对民间借贷出现的问题，虽然国家和有关机关都在着力就如何加强和规范民间借贷行为进行研究，但目前尚未有行之有效的办法。鄂尔多斯市目前虽率先制定出台了《鄂尔多斯市规范民间借贷暂行办法》，规定放贷人只能利用自有资金进行放贷，。，但笔者认为放贷人只能利用自有资金进行放贷规定虽然非常好，但尚不足以有效解决低息借款转贷的问题。要真正发挥放贷人只能利用自有资金进行放贷这个条款的作用，尚需在立法上进一步完善，可通过立法规定放贷人只能利用自有资金进行放贷，否则行为违法，借贷行为不受法律保护，约定的利息不予支持，放贷人已收取的利息依法收缴；违法行为造成严重后果的，依据有关法律规定另行追究法律责任。。以此来强化以自有资金放贷才有效的作用。由于借贷行为无效便没有利息，但该放贷人对用自有资金借给其使用的放贷人而言，却还要依约定支付利息，这就极大地加剧了空手套白狼的责任和风险，便可有效限制放贷人不愿、不想、也不敢轻易去借别人的钱来放贷，因为其一旦这样去做，当借贷人不按约履行时，其利息请求不仅不能实现，本金也可能面临风险；这也从法律层面保障了放贷人只能利用自有资金进行放贷这一规定法律效果的实现。

5、完善相关管理制度，规范公职人员行为。针对国家公职人员参与非法集资、集资诈骗、非法放贷及为他人借款提供担保的实际，虽然《中华人民共和国公务员法》等有关法律法规对公务员等不得经商办企业有规定，但结合相关实际，仍不完善，且存在执行不力的地方。目前，国家需要出台和完善相关管理规定，细化责任追究制度，进一步明确规定公职人员不得从事的行为及其法律后果；要规定公职人员所在单位在哪些情况下不得为公职人员出具收入证明；在可以出具证明的情况下，要注明用途。通过这些，来避免公职人员为他人在金融机构的贷款提供担保；限制其个人在金融机构的贷款行为；当有亲、朋找其担保时，还能为公职人员找到合适的据绝理由。另外，还要通过加强监督和警示教育，教育引导和规制广大公职人员不去为、不愿为、不敢为相关违法犯罪行为。

6、依法加大打击力度，有效管控借贷行为。司法机关要依法加大对非法吸收公众存款和集资诈骗的打击力度，公、检、法等部门应相互配合，共同防范民间借贷的异化。人民法院对民间借贷案件的立案要严格把关，对有从事高利贷款行为嫌疑的案件，要注意查明案件背后隐情，防止非法吸收公众存款、集资诈骗案件在民间借贷的掩盖下，游离于刑罚打击之外；对发现有犯罪嫌疑的，依法及时移送公安机关处理，公安机关应积极接收和开展侦查工作。此外，要在公安机关设立非法集资案件群众举报电话或信箱，及时查处举报案件；还可在公安、检察院、法院、工商、审计、银监等部门建立起相关信息共享机制或网络，以便依法及时掌握相关公司、企业的经营动态，将非法吸储扼杀在萌芽状态。通过以上措施，来有力规范民间借贷行为。