国家对我国城市规划中存在的问题及完善应对主要对策

长期以来，我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错问题。城市规划难以发挥对城市发展的引领作用，迫切需要推动“多规合一”破解难题、落到实处、发挥效力“多规合一”的根本目的，在于探索“以人民为本”的城市建设和发展新模式，统一规划愿景、统一各方思想、凝聚人民共识，形成社会各界建设与管理美好城市的巨大动力去年年底召开的中央城市工作会议指出，“做好城市工作，必须认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想”。城市发展规律，首先表现在城市发展与经济发展阶段相辅相成的关系上。“摊大饼”模式亟待改变伴随改革开放以来城市建设的突飞猛进，人与资源、人与自然之间的矛盾愈发突出，“摊大饼”式的城市发展模式亟待转型。促进城市发展，就需要从追求规模扩张效应向资源集聚效应转变；搞好城市规划，就需要从中低经济发展水平下工业化、粗放式的发展模式，向中高发展水平下人性化、集约式的发展模式转变。实现这一系列转变，既是摆在当今城市规划者、建设者、管理者面前的一道难题，更是探索中国新型城市规划与发展道路的一道好题。近年来，中央多次提出“健全空间规划体系，推进多规合一”，并以“以人民为中心，坚持人民城市为人民”为城市工作的出发点和落脚点。2013年12月召开的中央城镇化会议上提出：“要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展的边界，划定城市生态红线，实现一张蓝图干到底”。国家“十三五”规划纲要更明确要求以市县级行政区为单元，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。从当前市县行政区划来看，全国地级市288个，县级市有360多个，实际情况各有不同。那么，在具体工作中应当如何把握“多规合一”的共同实质？如何协调和破解“多规合一”中的共性难题？怎样才能充分发挥“多规合一”对城市发展的引领作用？近期，笔者多次参加厦门等城市的规划编制研讨会。通过实地调研以及与当地干部群众反复交流、论证，我们发现，作为2014年国家开展“多规合一”试点的28个城市之一，厦门不仅在“多规合一”的理念上率先创新，在“多规合一”的实践中率先破题，更在“多规合一”的落实上率先发力，以创新突破“多规合一”中的体制机制问题，实现了城市发展“合力、协调、集约、高效”。必须看到，“多规合一”是当前全面深化改革的一项重要任务。长期以来，我国城市规划中存在着“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行、复杂交错问题，落实过程中必然遇到诸多困难。例如，相关部门规划之间难以协调、城乡区域无法全部覆盖、相关审批互为前置等问题。这不仅使总体规划审议难以统一，旷日持久的“马拉松”式批复也往往使一些规划成为空文，难以发挥对城市发展的引领作用，公众知情度、参与度不高，更会导致社会的不满情绪。“多规合一”是手段不是目的顺利推动“多规合一”，需要认识几个基本问题。首先，“多规合一”要回答“一张蓝图干什么”的问题。“多规合一”是手段而不是目的，必须有创新理念引领，不能为了“合规”而“合规”，必须与科学、合理、具体的城市发展目标、发展定位相结合。厦门“多规合一”的总体战略引领，就是《美丽厦门战略规划》。该规划的立足点在于人的全面发展，最大的亮点在于提出“三个全覆盖”，即基本公共服务要覆盖全体市民（包括非户籍人口）、覆盖公共服务全领域、覆盖每个人全生命周期。这就使得“多规合一”真正反映出中央城市工作会议的精髓，更抓住了人民城市建设、发展的根本。其次，“多规合一”要落实“一张蓝图谁来干”的问题。作为推动现代城市发展的重要手段，“多规合一”之所以不同于以往的政府部门规划，就在于它要调动各方面的积极性、主动性、创造性，尽最大可能推动政府、社会、市民同心同向行动，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力。最后，“多规合一”要明确“一张蓝图干多久”的问题。“多规合一”的规划跨度要考虑怎样为未来设计、为未来规划，“一张蓝图干到底”，不仅要考虑到当下需求，还要考虑更为长远的发展，才能真正做到覆盖人的发展全生命周期。作为厦门“多规合一”的基础蓝本，《厦门市城市总体规划（）》，全面梳理并统筹协调了城市中长期的经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类规划，并在实践中，将城市战略规划、基础规划、“十三五”规划（包括2030年远景目标）相衔接，从而建立起城市建设“一年一评估、三年一调整、五年一修编、十年一升级”的动态性、长远性发展机制。破解难题应坚持五点原则从各地的实践来看，“多规合一”要破解难题、落到实处、发挥效力，应该遵循以下几项原则。一是总体统领、远近结合、全面与专项相融合。“多规合一”的直接目的，在于实现城市资源的全面空间统筹，解决以往城市成长中，各类要素资源与经济社会活动在空间、时间上不协调、不平衡的矛盾。这就需要