非正常户是日常税收征管工作的难点之一，非正常户的产生和存在严重影响了税收征管质量，也给税务人员的带来执法风险。如何加强对非正常户的有效管理应引起税务部门的高度重视。

一、非正常户的含义

在税收法规中并没有给非正常户一个明确的定义，最早出现非正常户这一名词的是国家税务总局《税务登记管理办法》(总局令〔2003〕第007号)。第四十条规定，“己办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税，在税务机关责令其限期改正后，逾期不改正的，税务机关应当派员实地检查，查无下落并且无法强制其履行纳税义务的，由检查人员制作非正常户认定书，存入纳税人档案，税务机关暂停其税务登记证件、发票领购簿和发票的使用。”该条规定对非正常户的界定：一是已办理税务登记的纳税人;二是未按照规定的期限申报纳税;三是税务机关对其责令限期改正后，逾期未改正;四是经实地检查，查无下落;五是无法对其采取强制措施。同时具备这五个情形或条件的就是所谓非正常户。

2011年3月21日，国家税务总局发布了《关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告》(总局公告〔2011〕第21号)。该公告要求基层税务机关要严格非正常户认定管理。对经税务机关派员实地核查，查无下落的纳税人，如有欠税且有可以强制执行的财物的，税务机关应按照《税收征收管理法》第四十条的规定采取强制执行措施;纳税人无可以强制执行的财物或虽有可以强制执行的财物但经采取强制执行措施仍无法使其履行纳税义务的，方可认定为非正常户。

在税收征管实际工作中，除一些小规模纳税人和个体定额户外，真正意义上的非正常户基本上已无可强制执行的财物。这些非正常户就是一种恶意走逃，在税务机关认定其为非正常户之前，早以做好了充足的准备，转移、转让、隐匿或变卖财产后，然后一走了之，停用原来的电话或手机号码，让税务人员无法联系。玩“人间蒸发”，就是为了逃避承担相应的税收法律责任。

二、对非正常户的稽查对策

目前非正常户的数量较多，做为税务稽查部门，也不可能对所有的非正常户进行查处。稽查的主要对象应为：具有税收违法犯罪嫌疑的纳税人，如偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、虚开增值税专用发票或接受虚开的增值税专用发票的纳税人。

现根据认定非正常户的阶段不同，结合稽查程序采取相应的稽查对策：

(一)检查立案前被认定为非正常户

检查立案前被认定为非正常户的，一般出现在纳税人已被基层管理分局认定为非正常户后，由于群众举报、上级交办、增值税专用发票协查和其他具有明显税收违法行为线索等情形的，必须立案检查。

这种情形的稽查对策，一是要摸清纳税人的基本情况。特别是业主或企业法定代表人的身份证明、家庭住址、家庭成员、联系方式等，积极查找当事人。如查找无效，可请公安部门的同志协助，通过公安部门的力量和手段，找到当事人。对其进行税收法律法规宣传教育，促使其主动接受税收检查。对仍无法联系到当事人的，可以采取法定的文书送达方式，将《税务检查通知书》和《调取账簿资料通知书》送达给当事人，如逾期不接受检查，可下达《责令限期改正通知书》，责令其在规定的期限内提供会计账簿、会计凭证和会计报告等会计资料。二是如纳税人逾期仍不接受检查，不提供会计账簿、会计凭证和会计报告等会计资料，即可以“隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告案(刑法第一百六十二条之一)”移送司法机关查处。

(二)检查过程中被认定为非正常户

在税务检查过程中，个别纳税人为了逃避可能承担的税收法律责任，采取“三十六计·走为上”或“事大事小，一跑就了”的恶意走逃方式，成为非正常户。这种情形的稽查对策，一是想办法查找纳税人的下落，争取纳税人回到正确的道路上来;二是根据已掌握的线索继续开展内查外调，收集证据;三是依法做出税务处理和行政处罚决定。需要特别强调的是，一定要确保执法程序合法有效。四是对逾期不缴纳查补税款和罚款的，下达《责令限期改正通知书》。对逾期仍不缴纳查补税款和罚款的，按照《税收征管法》、《行政处罚法》和《行政强制法》的有关规定，采取强制执行措施;五是如采取强制执行措施后仍未能清缴税款、滞纳金和罚款的，依法移送司法机关。

(三)执行过程中被认定为非正常户

如纳税人在案件执行过程中走逃，不影响执行程序的继续进行。这种情形的稽查对策，一是依法采取强制执行措施，清缴纳税人应补缴的税款、滞纳金和罚款;二是如有证据表明纳税人在案件执行过程中采取转移或者隐匿财产的手段，致使税务机关无法追缴欠缴的税款，数额在一万元以上的，即可以涉嫌犯有逃避追缴欠税罪将案件移送司法机关。

三、对非正常户的关联检查

有些纳税人为逃避税务检查可能带来的法律责任，采取“金蝉脱壳”的形式，将企业整体或部分转让，在原址或新址上设立成为新的纳税人(包括新的股东、名称、执照和法定代表人等)。对这种情形的稽查对策：

(一)检查“新”企业的开办情况。一是资产来源。是新购还是旧货?有无相应发票?有无承包承租协议?如为旧货是从何而来?二是股东的构成。查有无原企业的股东?股东的出资情况如何?三是变压器的过户情况。通过对以上内容的检查，可判定“新”企业是新办的，还是由原企业“脱壳”过来的。如确定“新”企业是由原企业“脱壳”过来的，可通过追究其“连带责任”促使原企业接受主管税务机关的处理，承担相应的税收法律责任。

(二)检查原企业的“脱壳”情况。通过对“新”企业的检查，可掌握原企业资产或股权的转让信息，会涉及到固定资产和流动资产转让的增值税和所税税问题，且其行为嫌疑偷税，为进一步查处取得关键证据。可迫使纳税人接受税务机关的检查和处理。

纳税人的恶意走逃，不是其纳税义务的终结，也不是税务机关征管责任的解脱。任何纳税人在未完成法定清算程序时，都要承担相应的法律义务。否则其行为就会涉嫌违法而受到法律的制裁。因此，税务管理和稽查部门都应充分重视纳税人的走逃问题，凡未按法定程序办理清算注销的纳税人特别是具有税收违法嫌疑的纳税人，一定要依法查处，且不可任其泛滥。

通过加大对税收非正常户的查处力度，切实提高税务管理和稽查工作的威慑力，从而提高纳税人的税法遵从度，有效减少纳税人恶意走逃行为的发生数量，最大程度的堵塞税收流失漏洞。