集体土地使用权可以出租吗

大家知道，集体土地使用权包括农地承包经营权(又称农地使用权)、宅基地使用权、乡镇企业建设用地使用权和公共设施、公益事业建设用地使用权。关于农地承包经营权的出租，我国《土地管理法》和《农村土地承包法》均有详细规定，至于公共设施、公益事业建设用地，因不具有营利性，实践中相关纠纷不多，所以本文不再述及二者的出租问题。下面主要分析一下宅基地使用权、企业建设用地使用权的出租问题。 1、宅基地使用权的出租。关于此，目前只有《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从该规定可以看出法律是允许农民出租住宅的，但是否允许出租宅基地使用权呢?从实务上看，因农民建住宅完全可以申请到免费的宅基地，从而很少存在承租别人宅基地使用权的必要性和可能性;从法理上看，既然法无禁止，应理解为是允许出租宅基地使用权的，而且允许出租不会导致宅基地使用权主体的变更，从而并不违反“一户一宅”的法律规定。 但是，法律对宅基地使用权的承租者范围是否有所限制呢?《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”由此可以认为，受用途和资源所限，宅基地主要用于本集体经济组织内部成员建设住宅，外村乡村民不具备使用主体资格，城市居民则只能申请使用国有土地。因此，宅基地使用权出租虽然不变更使用权属主体，但也只能出租给具备建设使用资格的本集体经济组织成员了。其实，1988年修订的《土地管理法》第41条曾规定允许城镇非农业户口居民使用集体土地建造住宅，后因容易导致房地产投机炒卖而在新《土地管理法》中予以删除，由此也可见立法之用意。 宅基地使用权的出租，是否也应参照国有土地使用权出租规定而必须达到一定开发程度呢?如前所述，本人还是认为，土地使用权的出租与承租土地使用权的转让不同，前者并不改变土地使用权的权属主体，因此，不宜对土地使用权出租时的开发程度过多限制。 至于农村居民出租住房，从上述规定中看不出对承租人资格条件的任何限制，从现实看，农民将住房出租与城市居民、本集体外村民的现象大量存在，其于乡镇经济发展的人流与物流中，扮演着重要的角色，而且农村居民出租住房并不因此改变集体土地使用权和房屋产权的变更，因此，本人认为应予以肯定和鼓励农村居民出租住房。 2、关于企业建设用地使用权的出租问题。 相对于农地承包经营权、宅基地使用权，乡镇企业建设用地使用权的流转则更具有市场性，它对农村工业的发展起了重大作用，但关于企业建设用地使用权出租的法律规定，仅有《土地管理法》第六十三条，且对于该条款的理解，有众多分歧。 《土地管理法》在“建设用地”一章第六十三条这样规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”从该第六十三条前半句可以看出，法律是允许集体土地使用权出租用于农业建设的。结合看一下《土地管理法》第四十三条和第六十条：“第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”“第六十条农村集体经济组织使用乡(镇)土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，……。”由上得知，任何单位或个人进行建设，如果不符合上述规定的集体土地使用权主体资格，则必须依法申请使用国有土地，其既不能在集体土地初级市场取得集体土地使用权，也不能在集体土地二级市场以出让、转让或出租形式获得。因此，可以看出，对于集体土地企业使用权的对外出租，法律是有限制条件的，即仅应限于出租与集体经济组织开办的或以入股、联营形式与他人共同举办的乡镇企业。至于承租人范围，是应限制在本集体经济组织举办的企业之内，还是同时允许其他集体经济组织举办的企业承租呢?本人未看到相关的法律规定，不过从鼓励乡镇经济发展角度看，应打破该界限。 不过，个人认为，《土地管理法》第六十三条语言表述是有问题的，其下半句所说“除外”是针对前半句所述“出让、转让”之土地使用权转移而言，显然不是针对企业建设用地土地使用权的出租，因为作为二级市场土地使用权的出租并不发生土地使用权属的转移。该条的实际用意是，因破产兼并等原因致使用地企业不再符合集体土地使用权主体资格(集体土地使用权主体限于农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业)，该企业经营不再属于农业建设范畴，根据土地管理法第四十三条规定(任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地)，必须办理国家征地和出让手续，即所谓的“依法发生转移”。因此，该条款无论用语还是逻辑上，皆欠准确，正确的做法是将土地使用权的出租另行单列表述。 至于集体企业房屋的出租，并不因此改变集体土地使用权和房屋产权的变更，本人看法同前面农村住宅相同，应予以支持和肯定。

《土地管理法》第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。