如何理解我国《土地管理法》关于坚持健全耕地基本国策的首要国策！

在1998年修订的《土地管理法》中将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策”这一项土地基本国策以立法形式确认其法律地位，不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。温总理在2007年全国人代会上指出：“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。”2008年著名经济学家茅于轼质疑18亿亩耕地红线遭到广大网友的驳斥，上至中央政府下至普通群众，都清楚地认识到耕地保护的重要意义。目前，我国耕地保护取得了令人瞩目的成就，用不到全球10％的耕地养活了接近世界20％的人口，在2008年世界粮食危机中，中国粮食充足，粮价稳定，但是我国耕地保护政策仍然存在着亟需完善的地方。2008年提出的耕地保护“一家管、大家用”向“大家管、大家用”的“共同责任”转变是今后耕地保护政策完善的方向。 一、耕地保护政策回顾 我国最严格的耕地保护制度真正得以确立，应以1999年1月1日起实施的新修订的《土地管理法》为标志，该法确立了我国耕地保护的两大政策框架：用途管制制度和耕地占补平衡制度。这两大政策明确了土地管理工作重点从保障建设用地供应转到切实保护耕地；转变了土地管理的工作方式即从分级限额审批制度转到用途管制制度。此后，都是以这两项政策为主线，辅之以财税等经济手段，不断完善土地管理工作。2005年起实施省长负责制，2008年更进一步提出了共同机制的方针。 1．用途管制制度 我国的土地用途管制是国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。 土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间、时间上所做的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。土地利用总体规划属于宏观土地利用规划，根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。 目前已开展了两轮规划。“第一轮”土地规划的编制于1986年启动，背景是国家土地管理局成立并实施《中华人民共和国土地管理法》，该法第十五条规定“各级人民政府编制土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”“第一轮”土地规划基期为1985年，规划期为2000年，并展望到2020年和2050年。“第二轮”规划是在贯彻落实《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）精神、在1998年修订《土地管理法》并确立了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划对城乡土地利用的整体调控作用以及建立了社会主义市场经济体制的背景下，适应实现社会主义现代化建设第二步战略目标的发展阶段的需求，配合国民经济和社会发展“九五”计划和实现2010年远景目标而编制的。基期为1 996年，规划期为2010年，并展望到2030年。2005年启动二轮规划修编。 2．耕地占补平衡制度 “耕地占补平衡”于1999年提出，指的是非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。 2008年国土资源部下发《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》（国土资发〔2008〕176号），提出“从2009年起，除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行‘先补后占”’。“部每年年底前对各省（区、市）土地整理复垦开发项目和补充耕地计划完成情况进行考核，达到或超出计划任务的，给予建设用地计划指标倾斜；非农建设项目占用耕地占补平衡不落实的，扣减相应新增建设用地计划指标。”“积极探索市场化运作模式。有条件的地方，可以尝试建立土地整理复垦开发基金，扩大资金渠道。2009年《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（国土资发〔2009〕31号）进一步强调，“各级地方国土资源部门在编制年度土地利用计划时，应充分考虑本地区补充耕地能力。按照差别化管理的原则，对补充耕地能力不足的或落实不好的，相应减少新增建设用地占用耕地的计划指标，通过‘以补定占’，形成耕地占补平衡倒逼机制。3．耕地占用税 耕地占用税，占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或者个人，依照规定缴纳耕地占用税。耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积为计税依据，按照规定的适用税额一次性征收。占用基本农田的，适用税额应当在规定的当地适用税额的基础上提高50％。 《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》于1987制订，2007年修订，修订后的条例提高了税额标准，统一了内、外资企业耕地占用税税收负担，取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地免税的规定，加强了征收管理。 4．新增建设用地的土地有偿使用费 新增建设用地的土地有偿使用费，是指国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益。国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用时，土地有偿使用费由取得新增建设用地的县、市人民政府缴纳，目的是通过各级政府来控制新增建设用地规模。 2006年《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》（财综〔2006〕48号）提高了新增建设用地土地有偿使用费征收标准；调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式，从2007年1月日起，地方分成的70％部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库；调整中央分成的新增建设用地土地有偿使用费使用办法，从2007年1月日起，中央分成的新增建设用地土地有偿使用费，由财政部会同国土资源部主要参照各地国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田面积和国家确定的土地开发整理重点任务分配给各省、自治区、直辖市、计划单列市，并向中西部地区和粮食主产区倾斜，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。各省、自治区、直辖市、计划单列市分成的部分，加上中央财政专项分配的新增建设用地土地有偿使用费，统一由省级财政部门会同国土资源管理部门，主要参照各地国土资源管理部门核实的截至上一年底基本农田面积、国家和省级确定的土地开发整理重点任务分配给市、县，专项用于基本农田建设和保护、土地整理、耕地开发等开支。 5．基本农田保护制度 基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地中的精华，对此实施更为严格的保护。 2005年全国基本农田保护检查在册的基本农田面积为15.89亿亩，其中耕地15．36亿亩，是当年耕地保有量（2005年耕地1 8.31亿亩）的83.59％。 二、耕地保护政策的特点 耕地管理带有浓厚的计划体制色彩，中央政府对耕地实施全面严格的计划控制，对各级政府在耕地保护中的作用越来越加以强化。 1．实施全面严格计划控制 编制土地利用总体规划，对土地转用实现总量控制。《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》规划确定耕地保护目标，提出四项约束性指标：耕地保有量、基本农田保护面积、新增建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地义务量。其中，规划期内全国耕地保有量2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩；基本农田保护面积确保10400万公顷（15．6亿亩）；全国新增建设占用耕地规模到2010年和2020年，分别为195万公顷（2925万亩）和585万公顷（8775万亩）；整理复垦开发补充耕地义务量到2010年和2020年，全国通过土地整理复垦开发补充耕地不低于1 14万公顷（1710万亩）和367万公顷（5500万亩）。 发布和实施《土地利用年度计划管理办法》，国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量有具体安排。新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究法律责任。上级国土资源管理部门应当对下级国土资源管理部门土地利用年度计划的执行情况进行年度评估和考核。年度评估和考核，以土地利用变更调查和监测数据为依据。对实际新增建设用地面积超过当年下达计划指标的，扣减下一年度相应的计划指标。2008年5月颁布《土地利用年度计划执行情况考核办法》，详细地制订了考核依据、考核办法以及奖罚措施。 2．审批是耕地保护的重要调节手段 自2003年土地参与宏观调控以来，土地审批成为宏观调控的重要手段，也成为了耕地保护的重要调控手段，保持从严从紧的土地供应政策，收紧“地根”，严把“土地闸门”是土地管理的主要方向；或者冻结农用地转用审批，2004年《国务院办公厅关于深人开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》（国办发明电〔2004〕20号），在全国范围内集中半年左右的时间，开展土地市场治理整顿，要求“治理整顿期间，全国暂停审批农用地转非农建设用地；治理整顿结束后，对因检查和整改不力，经验收不合格的地方，报经国务院同意后，继续暂停审批农用地转非农建设用地，直至达到规定的整改要求。3．地方政府在耕地保护中的作用越来越强化 2005年，国务院办公厅印发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确要求各省（区、市）人民政府应对规划确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长（主席、市长）为第一责任人，2006年国家土地督察制度开始全面实施，对地方政府耕地保护目标责任制度的落实进行督促。 2008年，经国务院同意，国土资源部会同农业部、国家统计局组织开展了2007年度省级政府耕地保护责任目标履行情况检查工作；监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部联合修订的《违反土地管理规定行为处分办法》于2008年6月1日起施行，2009年依规进行问责，多部门共同监督，形成耕地保护的共同责任机制。 4．耕地占用税与实际脱节 耕地占用税设置的目的是保护农用耕地，相对于法律法规或者土地利用规划来说，税收是一种较为灵活的政策手段，它更易于对社会经济形势变化、耕地面积变化做出迅速的反应，是在短期内对耕地保护行为进行干涉的有效手段，同时，税收还具有导向作用。耕地占用税征税标准设置不合理，只是按照人均耕地面积的不同设置差别税率，并没有考虑所占用耕地的质量等级，没有考虑耕地的价值（耕地转为建设用地后的价格）；税额轻，耕地占用税采用定额税率，每平方米最高不超过50元人民币，几乎等于没有征税；疏于调整，制定于1987年，仅在2007年加以修订，与土地管理形势与物价变动水平相比严重滞后。耕地占用税的作用没有发挥出来。 5．资金来源单一 耕地保护的资金主要依靠新增补偿使用费。2008年，地方政府土地出让及新增建设用地土地有偿使用费收入10375.28亿元。地方政府性基金支出中，土地相关支出10172.5亿元，包括征地、拆迁补偿以及补助征地农民支出3778．15亿元，土地开发和耕地保护支出1286.22亿元，廉租住房支出141.65亿元，农村基础设施建设、基本农田建设和保护支出369.88亿元，城市建设支出3035.32亿元，破产或改制国有企业土地收人用于职工安置等支出1561.28亿元。