7月中旬总部位于上海的东方人寿保险股份有限公司被保监会紧急勒令停业，加上今年以来，保监会及吴定富主席在多个场合反复强调的要把制定《保险保障基金管理办法》作为今年的三项主要工作之一，自然引起了人们对保险公司破产及保险市场退出机制的广泛关注。设计这项制度的意义何在，在设计时又应着重把握哪些问题?本文拟在更大的背景下，结合近期国内市场上的几个热点问题对此做一简要分析。

6月23日，新《破产法》的修订草案正式提交十届人大常委会第八次常务会议进行第一次审议，意味着这部酝酿十年之久的新法的实施可能不会太远。新法的实施将为各类型企业的破产提供基本的法律依据。随着我国市场经济的发展，企业产权结构呈现多样性。

虽然对金融行业，政府一般会实行较为严格的监管制度，但再审慎的监管也不能保证金融企业绝对不出现无力偿债的可能，实际上日常的监管体系正是在一次次的类似事件中得以不断改进的。金融企业由于其特殊性，破产时往往牵涉面广、影响大、关系到经济发展和社会稳定的大局，所以市场经济成熟国家和地区一般都会对金融行业的退出机制实行严格的监管，以尽量减轻其破产给社会带来的危害。最常见的方式是由政府主导、在行业内部设立风险基金，以应付本行业内个别企业破产而形成的无力偿债情形。

具体在银行业，相对成熟的是存款保险制度，即由在同一市场所有参与经营的银行事前共同出资形成一笔基金或签订事后共同出资的协议，约定在出现参与该制度的银行出现无力偿债的情况下，来共同承担一定额度的偿债责任。近来有报道称，中国人民银行已经成立专门的存款保险处，并提出了设立类似美国的联邦存款保险公司的机构，正在等待国务院批复，预计年内会推出，以保障广大存款人的利益。

具体在证券业，则称为投资者赔偿基金，用来赔偿投资者在买卖证券及期货产品时，因经纪违约而造成的损失，比如在香港每名投资者最高可获得十五万元的赔偿。

落脚在保险业则是保险保障基金，保险保障基金是为保单持有人提供的最后安全网，当保险公司陷入财政困难，无力根据保单支付款项时，该基金便可向保单持有人做出赔偿。虽然此前国内保险公司也被要求提存保障基金，但提存的基金仍由各保险公司所有，并无专门的机构来负责集中统一管理，因此不是真正意义上的保险保障基金。

从上可以看出，各种制度或基金的建立目的都是为了完善金融市场的退出制度，保障存款人、投资人或保单持有人的利益，维护公众对行业的信心和社会的稳定。那么建立这种制度的关键是什么呢?本文认为关键就在于这种保障的度上，下面我们以建立保险保障基金为例，从程度和范围两个维度来理解。

先来看对保障程度的把握。倘若保障程度过高，那么就会增加保险公司和个人的道德风险、增加额外成本。因为保障程度过高，个人就没有了选择稳健的保险公司的动力，这会促使保险公司更多地集中在价格领域竞争，反而不利于公司的稳健经营和偿付能力的积累，而且会造成一种事实上的较审慎客户和公司为他人的错误决定而买单的情形，有违自由市场的原则。这也是一般在讨论该问题时，反对者所持有的主要意见;而倘若保障程度过低，保单持有人的利益没有受到较充分的保障，那么建立保险保障基金的目的就没有达到。为维持基金运营所支付的管理成本以及制度成本将不能在对客户风险的较充分的保障中获得有效的分摊，保险保障基金的建立就没有意义。

再看对保障范围的把握。对保障范围的把握体现在寿险保障基金的设计上，关键是看是否将储蓄和投资类寿险产品纳入基金保障的范围内。如果保障范围广，将这些险种纳入，意味着将极大地增加该基金所承担的风险。而持相反意见者的主要理由则认为储蓄类产品的现金价值往往很高，投资类产品又脱离了保险保障基金为保障保险产品提供保障的初衷，而且对这两类产品的赔偿又因关系到银行存款保险计划对储蓄的赔偿标准以及投资人赔偿基金对证券投资的赔偿标准，所以不适合在保险保障基金中涵盖。对保障范围的把握体现在非寿险保障基金的设计上，则关键是看是否应将大公司客户纳入保险保障的范畴内。同样，如果将所有类型的客户都纳入，保障基金承担的风险就会极大增加，反对者主要认为大公司的风险牵涉金额一般很大，保障基金难以承受，而且大公司的抗风险能力一般较强，没必要让个人和小公司客户来为其承担风险。

正如央行行长周小川前不久指出的在保持金融稳定与防范道德风险之间，必须注意处理一个微妙的平衡关系，既不能因防范道德风险而影响了社会稳定，又不能因一味强调稳定而不顾道德风险，以致取代了市场约束的力量。在设计存款保险制度时这一点适用，在设计保险保障基金制度上我们也应同时注意。当然在制度的设计上又会有许多具体的问题，需要考虑不同险种的特点、经济发展状况等。比如对保障程度的限制上，是采用限额制还是比例制或二者兼有;在交费的问题上，是采用事前交费还是事后交费或是二者兼有;在对保障范围的确定上，如果多种利益共同存在于一份寿险产品，那么如何分割这不同的利益;如果不把大公司纳入保障范围之内，那么如何对大公司、小公司做出界定;一旦发生破产，保险保障基金发挥作用的期间应如何界定等等。

总之方案的设计是一件非常复杂的事情，需要综合考虑各种不同的因素，正因如此，虽然在许多国家和地区都设有保险保障基金，但提供的保障却不尽相同。据悉，目前国内的《保险保障基金管理办法》框架已经形成，年底出台的可能性很大，希望国内第一部真正的《保险保障基金管理办法》能为保护消费者信心、保证保险市场稳定和防范金融风险做出贡献。