(上海大学法学院经济法系上海201801)

摘要本文在阐述国内外城市土地所有权主体现状基础上，建议将城市土地归中央政府统一所有的高度集权模式修正为将城市土地划分为中央政府直属土地和地方政府直属土地的分权模式，并从土地优化配置、耕地保护、产权制度创新、中央与地方利益关系、集权与分权等方面进行了论证。

关键词：城市土地所有权主体中央政府地方政府

中图分类号：D922。3文献标志码：A文章编码：

各项土地产权有明确的主体，是产权的行为属性的基本要求，其具体含义就是在一定的土地产权结构中，每一项土地产权(包括权能和利益)只对应一个特定的产权主体。如在集权型土地产权结构中，各项土地产权合归一个产权主体拥有;在两权分离型土地产权结构中，土地使用权和土地所有权彼此分离，分别为土地使用者和土地所有者拥有。这里仅就城市土地所有权主体界定问题加以论述。

一、国内外城市土地所有权主体现状

由于各国的社会制度、基本国情以及文化传统的不同，城市土地所有权主体在不同国家所采用的形式是不同的。

国外的城市土地所有权主体，主要有以下几种体制。

1.一元制。一元制指一个国家或地区，仅存在单一的国家土地所有权。但是，国家土地所有权为单一的情况下，代表和行使国家土地所有权的主体可能是单一的，可能是多级的，故有一元一级制与一元多级制的区分。

一元一级制是指，单一的国家土地所有权，由单一主体代表和行使。其中又分为两种情况：第一种情况是元首制。具体说，就是以国王为国家土地所有权唯一代表，类似于古代中国所说的“普天之下、莫非王土。”在现代，这种体制主要存在于英国以及一些继受英国法传统的国家和地区(如加拿大、澳大利亚、香港)。在英国，这种以国王为唯一代表的土地国有制是从封建时期沿袭下来的，尽管在现代，这种国王所有在很大程度上不过是象征性的(或者说，名义上的)。第二种情况是中央政府制。按照这种体制，中央政府是国家土地所有权的唯一主体和唯一权利行使者。日本、新西兰等国实行这种体制。例如，在日本，土地所有权主要有三种：国家所有、公共所有和私人所有。其中，国家所有的土地就是中央政府拥有和管理的土地。而所谓公共所有的土地，是指都道府县和市町权地方政府(均称作地方公共团体)拥有和管理的土地。在新西兰，城市土地为中央政府所有，地方政府可以通过向中央政府付费，有偿取得城市土地的使用权。