就目前来看,对于经济增长过快减速的担忧已经成了中央关注的焦点。所以,政府会提高对于风险的容忍度,放宽地方政府债务的口子,提高其融资便利。但目前经济中已经开始滋生一些潜在的金融风险,不容忽视,未来可能带来较大的挑战。因此,应该本着法治为基础,适度灵活性的原则,制定我国的地方政府债务政策。
以法治为基础,对地方政府债务依法约束。
美国作为2008年国际金融危机的发源地,其经济受到沉重打击。尽管如此,美国的政府债务严格依照法律规定,不得随意扩张。美国的州一级政府可以发行债券,但伴随着严格的监管。
监管主要内容包括事前监管和破产机制。
事前监管指通过立法对地方政府的借贷活动做出规定,具体规定有:借贷只能用于长期公共资产投资,一般不能用于政府的日常支出;对借贷的关键变量事先做出限制,包括财政赤字、偿债比率、担保上限等;要求预算过程公开透明,对财政账目进行公开的审计,定期发布财政债务信息。
此外,建立了完善的破产机制。
地方政府如果出现债务违约,将进入到破产程序。破产机制的设计考虑公共机构破产与私人机构破产的不同,既要保护债权人的利益,又要注意维持政府提供的基本公共服务。目前美国的破产法仅允许市和市以下地方政府宣布破产,不适用于州政府。在完善的法律约束之下,美国地方政府债务的权责利较好地匹配,风险合理分散,减少道德风险。
对于我国地方政府债务问题,也应在完善法治的基础上进行合理的约束。
首先,从法律层面赋予地方政府发债权。鉴于地方政府负债巨大已是既成事实,承认此事实并不会减轻地方政府的责任,反而有利于让地方政府承担其债务责任。其次,严格地方政府的债务管理。对于债券融资所投资的项目,从事前、事中、事后多个环节进行监管,使之高度透明化。发挥地方人大对于政府发债的约束力,培育独立的会计师事务所、项目评估机构、信用评级机构等,为投资者提供客观中立的各类信息。
充分认识到转型的意义和难度,减少政策灵活性。
其实这涉及怎么看到转型期的问题。任何一个经济体,从开始经济起飞到最终成长为发达经济体,都需要经过一次次转型。这一过程无论长短,都会是比较痛苦的。它意味着新的产业逐步取代旧的产业;旧的产业逐步退出市场。劳动者们因不再适应新的市场需求要么退出劳动力市场,要么需要进行新的职业培训。很少有国家是在极短的时间内高速、顺利度过转型期的,我们应该给予经济增速放缓以更耐心的心理准备。
同样以美国为例。
随着本世纪初互联网泡沫破灭,美国开始出现实体经济增长潜力不足。紧接着因过度依赖房地产和金融业,金融过度创新而产生金融危机。危机对实体经济的打击很大,但同时也是市场发挥优胜劣汰机制的时候。一些低效的企业退出市场,一些过剩的产能被淘汰,资源重新处于高度流动的状态,并积极向最富有活力、代表未来发展方向的领域聚集。这一期间,美国除了用积极的货币政策放松银根外,较少使用其他刺激性的政策,对于债务政策更是采取了依法实施的做法。
就我国地方政府债务管理而言,当前应坚持适度灵活的原则,不必急于全面放松。应提高对gdp增速下降的容忍度。避免一些落后产业借着宽松的政策死灰复燃,甚至继续扩大,带来更大的麻烦。也避免人为地增加经济的波动,到后来失去了市场自身的调节作用。
(原标题:转型期中的地方政府债务政策)
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